España solo construye de media 8.600 pisos de VPO al año, frente a los 60.000 de hace 15 años

La vivienda de protección oficial hunde su producción en mínimos históricos por falta de inversión pública y privada tras la crisis inmobiliaria de 2008

Edificio de vivienda protegida en Madrid, en El Cañaveral. (EMVS)

Hace 2 horas

MADRID. Pepe y María, cocinero y cuidadora de profesión, compraron una vivienda protegida (o VPO en el argot, vivienda de protección oficial) en el barrio madrileño de Pinar de Chamartín, en el distrito de Hortaleza, en el año 1994. Era la única forma que disponían para acceder a un inmueble en propiedad: pagaron 14 millones de pesetas, equivalente a unos 170.000 euros actuales teniendo en cuenta la inflación en el periodo (del 110%). Para ellos, como para alrededor de los siete millones de españoles que en su momento compraron VPO, esta fórmula fue el trampolín que permitía a las clases medias, bajas y populares disponer de un hogar. Ahora, una vez que la mayor parte de esos 7 millones de viviendas han ido perdiendo su carácter de VPO, la realidad es que el parque de vivienda de protección oficial en España es de apenas unos centenares de miles, lejos de las cifras necesarias para dar solución al que los ciudadanos consideran el primer problema del país.

Los datos demuestran el desplome. Su producción actual es ínfima: en los últimos diez años se han construido menos de 86.000 inmuebles de estas características, a una media de 8.600 por año —frente a una necesidad total de alrededor de 700.000, según el Banco de España—, una cifra paupérrima si se compara, por ejemplo, con las que se levantaron entre 1997 y 1998 ó 2004 y 2012, más de 159.000 y 552.000 viviendas, respectivamente, en cada uno de esos periodos, a un ritmo medio de más de 60.000 al año. Para situar la comparativa a nivel europeo, en España el parque de vivienda social supone actualmente el 1,3% del total de viviendas, mientras que en Europa, la media es del 3,2%, casi el triple, según datos de Eurostat.

A la mitad de precio

La clave para la ciudadanía del interés de este tipo de inmuebles es que su precio está limitado, lo que en la práctica supone que su precio sea poco más de la mitad del que hay en el mercado: por ejemplo, en Madrid y en Barcelona, un piso en régimen de VPO de 80 metros cuadrados se puede comprar por un máximo de 232.000 y 240.000 euros, respectivamente, mientras que la media en el mercado libre del mismo inmueble en ambas ciudades está un 50% por encima, en 388.000 y 358.000 euros por metro cuadrado, respectivamente, según el Consejo General del Notariado.

Lógicamente, poder optar a una vivienda a la mitad de precio (en líneas generales) de lo que pide el mercado explica el por qué la VPO es mirada como una solución al problema de la vivienda en España. Entonces, ¿qué ocurre? ¿las sucesivas administraciones han llevado a cabo una dejación de funciones por no dedicar más recursos a construir VPO?

Conviene explicar primero que de las 86.000 VPO que se han construido y entregado desde 2015, el 79% han sido levantadas por promotores privados, mientras que los diferentes entes de la administración únicamente han puesto en marcha el 21%, según los datos del Ministerio de Transportes. Históricamente en España el papel del Estado como promotor ha sido limitado y se ha centrado en subvencionar o ceder suelo. Joan Clos, exalcalde de Barcelona y ministro de Industria durante el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, en su libro La vivienda social y asequible (Ediciones Asimétricas, 2024), resume el paradigma que se da en España: «Hay quienes se han escandalizado ante el hecho de que, con la gran cantidad de VPO construida en nuestro país, varios millones de unidades [desde el fin de la Guerra Civil], el sector público no tenga stock de vivienda. Se olvida de que la mayor parte ha sido construida por entidades privadas en suelos privados. Es cierto que estas viviendas recibieron diferentes ayudas para su promoción, pero no eran ni son viviendas públicas».

El principal motivo detrás de la caída de la producción de vivienda protegida es la falta de capital para su desarrollo. Y esto es así tanto en el aspecto público, con cargo a los presupuestos de cada administración, como en el aspecto privado. En cuanto a inversión pública, Joan Clos apunta en su libro que en España la cifra de inversión por habitante en los últimos años para vivienda protegida es de 80 euros al año. Una cifra que contrasta en primer lugar en España, donde País Vasco y Navarra, que cuentan con haciendas propias, destinan 450 euros por habitante y año.

En esta línea, aunque los datos no coincidan exactamente, el Boletín Especial Vivienda Social 2024 del Ministerio de Vivienda, con cifras de Eurostat, pone sobre la mesa que España había invertido entre 2007 y 2022 menos de 47 euros por ciudadano y año en promoción de la vivienda y fomento de la edificación, mientras de media en la Unión Europea esta cifra supera los 72 euros, aunque en algunos países se rebasan los 100 euros, como en Países Bajos, Italia, Francia, Dinamarca, Irlanda o Luxemburgo.

Respecto al capital privado, la suma de fondos propios y deuda que manejan hoy en día los promotores es muy inferior a la de décadas pasadas, especialmente durante los años de la burbuja. José García Montalvo, catedrático de la Universitat Pompeu Fabra, pone cifras a esta realidad: «En 2007, el saldo vivo de los créditos al sector de la construcción y la actividad inmobiliaria suponía el 44% del Producto Interior Bruto (PIB). Ahora, apenas es el 7%. Estos fondos evidentemente se distribuían a través de toda la cadena productiva, una parte a la vivienda libre, pero también a la protegida».

El estallido de la burbuja en 2008 en España volatilizó los ingentes recursos que se destinaban entonces a la construcción de vivienda, que se movían no solo en la banca privada, sino sobre todo a través de las cajas de ahorros, una suerte de mix entre entidad financiera privada y banco público. Las cajas «debían destinar un determinado porcentaje de sus recursos ajenos —el establecido por el Ministerio de Hacienda— a financiar la construcción y adquisición de viviendas protegidas, ofertando dichos fondos a tipos de interés inferiores a los de mercado, pero canalizaron hacia este sector parte de sus recursos de libre disposición, de tal forma que el mercado inmobiliario se convirtió en uno de los segmentos fundamentales de su negocio», señala Alfonso Fernández Carbajal, economista de la Universidad de Oviedo, en el artículo La política de vivienda en España durante el franquismo, publicado en la revista científica Ciudad y Territorio.

Algunas fuentes resaltan que a finales de junio de 2009 el saldo total de créditos para vivienda con garantía hipotecaria superaba los 600.000 millones de euros. La crisis y posterior rescate de las cajas causó la desaparición de medio centenar de entidades que podían financiar la construcción de VPO. Adicionalmente, la crisis devastó buena parte del tejido industrial que respaldaba estos volúmenes de producción de VPO. José García Montalvo, de la Universitat Pompeu Fabra, explica: «Alguno se pregunta cómo España fue capaz de terminar en 2004 la construcción de más de 640.000 viviendas y ahora apenas superamos las 100.000 ó 120.000. Tras la crisis, muchas promotoras y constructoras quebraron y desaparecieron. Muchos de los que colaboraban físicamente en la producción de VPO no pudieron seguir haciéndolo, porque el sector quedó laminado y reducido».

¿Falta suelo para construir más VPO?

Tal y como recogió EL PERIÓDICO en su última entrega de ‘Desafío Vivienda en 12 meses’, España tiene suelo para 1,8 millones de viviendas, pero la burocracia impide construirlas, España cuenta a priori con suelo urbanizable más que de sobra para construir varios millones de viviendas —algunas fuentes apuntan incluso a más de seis millones— y no es necesario reclasificar más, salvo en ubicaciones concretas. Sin embargo, estos terrenos deben afrontar largos plazos y burocracia para poder iniciar su construcción: concretamente, el 74% del suelo ‘construible’ aún no está urbanizado —según un reciente informe de Atlas Real Estate Analytics—, hecho que dilata el tiempo hasta diez, quince o, incluso, veinte años hasta que las primeras casas sean una realidad.

En esta línea, Javier Buron, director gerente de la empresa pública NASUVINSA (propiedad del Gobierno Foral de Navarra), apunta que el suelo «no es el mayor factor limitante». «No es que tengamos ya clasificado todo el suelo que necesitamos para resolver el problema de la vivienda, pero sí para empezar a construir los primeros cientos de miles. Como gestor público, siempre he tenido más suelo que dinero, que es el factor limitante», añade, refiriéndose a los terrenos urbanizables.

El dilema de la desclasificación de la vivienda protegida

Otra de las claves para entender la poca relevancia de la vivienda protegida en el mercado inmobiliario actual —en 2024 apenas supusieron el 7,4% de las compraventas, según el INE— es la posibilidad de que estas sean desclasificadas, es decir, que pasen al mercado libre. La regulación de la VPO depende de las comunidades autónomas y cada una permite (o no) que estos inmuebles tengan carácter de libre pasado unos años. Solamente en País Vasco, Navarra y Cataluña, en algunas casuísticas no se contempla esta posibilidad, mientras en el resto de regiones, sí. Esto significa que la mayoría de las viviendas protegidas construidas en el siglo XX y XXI, aproximadamente siete millones, están hoy en el mercado libre y pueden venderse y alquilarse al precio que su propietario lo desee, de forma que no hay un parque de VPO estable en España, ni de carácter público ni privado.

Esto es uno de los grandes debates existentes: ¿la VPO debería poder desclasificarse o no? Los partidarios de hacerlo argumentan el hecho de que es una fuente de ahorro y construcción de riqueza de las familias, que compran una casa, ahorran, pagan la hipoteca y al final de sus días disponen de un patrimonio. En el lado opuesto, el otro grupo cree que esto es ‘pan para hoy y hambre para mañana’, ya que los jóvenes de los 70, 80 o 90 pudieron comprar una vivienda protegida a bajo precio y hoy pueden enajenarla con importantes plusvalías, mientras en la actualidad no hay posibilidad de adquirir una, más allá de que las subvenciones públicas que recibiese de alguna forma se traducirían en beneficios privados. En cambio, si mantuviesen de por vida el carácter protegido, su precio seguiría limitado.

El origen de la VPO

El origen de la VPO es la dictadura franquista, en la que el régimen centró buena parte de su política de vivienda siempre bajo el manido lema de ‘mejor propietario que proletario’. Fernández Carbajal, de la Universidad de Oviedo, apunta en el mencionado artículo que entre 1943 y 1975 se construyeron unas 3,36 millones viviendas protegidas. Tal era el volumen y el empuje público hacia la VPO que, de las 4,07 millones de casas entregadas entre 1961 y 1975, solo 1,4 millones fueron libres (menos del 40%, frente al 90% actual); las 2,67 millones restantes contaban con protección, 2,3 millones fueron promovidas por el sector privado con numerosas ayudas y apenas 370.000 directamente por el Estado.

¿Cuál fue el gran éxito para que durante la dictadura se construyese tanta VPO? Seguramente el inmenso esfuerzo presupuestario. Fernández Carbajal cita algunas de las ayudas con las que contaba la construcción de esta clase de inmuebles: exenciones y bonificaciones fiscales, facilidades para el acceso a créditos hipotecarios en condiciones favorables, preferencia en el suministro de materiales, derecho a la expropiación forzosa de terrenos edificables, primas a la construcción, anticipos sin interés, préstamos o, incluso, subvenciones a fondo perdido de 30.000 pesetas por vivienda, que tuvieron mucho «éxito» entre promotores y constructores. En 1960 y 1965 el gasto del Estado en vivienda supuso el 12,9% y 8,6%, respectivamente, sobre el total de inversión estatal, cuando esa cifra actualmente es de unos 10.900 millones, el 1,15% del total.

Sin embargo, tras la llegada de la democracia en 1977 este alto nivel de producción se fue reduciendo paulatinamente hasta la actualidad. Pero, ¿cuándo y por qué? Javier Buron responde: «A finales de los 80, durante el Gobierno de Felipe González, empieza a caer la producción de VPO y se va acortando el plazo de duración de la calificación de la vivienda protegida. Durante esos años se desmontó el sistema heredado del franquismo. Se entendió que el mercado podía asumir la política de vivienda y el Estado se centró en desarrollar otros derechos, como la sanidad, la educación, los servicios sociales o las infraestructuras. El franquismo tuvo una política de vivienda, con sus cosas buenas y sus cosas malas, pero la tuvo, que era convertir España en un país de propietarios. En cambio, la democracia, hasta muy recientemente, con la excepción de País Vasco y Navarra, no ha tenido política de vivienda como la de otros países de la Unión Europea».