España tiene suelo para 1,8 millones de viviendas, pero la burocracia impide construirlas

MADRID. Una de las claves del problema de la vivienda en España, aunque suene sorprendente, es el suelo, o mejor, la falta de suelo disponible para construir de forma inmediata. Y ahí el problema se convierte en paradoja. España cuenta con alrededor de 255 millones de metros cuadrados de suelo urbanizable con capacidad para alojar al menos 1,8 millones de viviendas en los próximos 30 años.

Esta cifra es equivalente al total de inmuebles que existen, por ejemplo, en toda la provincia de Valencia. ¿Por qué no se han puesto en marcha? Porque no se ha completado su planificación o gestión urbanística. Es decir, por problemas fundamentalmente burocráticos, como un número excesivo de informes para aprobar cualquier trámite, incluso más de 700, o la exasperante lentitud, de meses y de años, en la respuesta de las administraciones públicas.

Por tanto, llegar a que el suelo disponible se convierta en finalista, es decir, que tenga todas las bendiciones para construir y ya se puede iniciar la obra de edificios, es uno de los cuellos de botellas y el causante del grave problema de accesibilidad a la vivienda existente en España, tal y como se puso de relieve en la primera entrega del especial ‘Desafío vivienda en 12 meses’, que ha puesto en marcha EL PERIÓDICO, que cifró en alrededor de 700.000 el déficit actual de viviendas para la demanda existente, causa de las importantes subidas en los precios.

Para hacerse una idea. Para que un propietario de un suelo lo pueda convertir de urbanizable en finalista, momento en el que podrían ponerse los primeros ladrillos, entre una larga de la lista de trámites destaca: la aprobación por parte del ayuntamiento y la comunidad autónoma pertinente, entre otros, de un plan de sectorización, un plan parcial o un plan especial (dependiendo del estado de transformación de los terreno), algo para lo que se suelen necesitar centenares de informes de organismos como las confederaciones hidrográficas, las compañías eléctricas, la Dirección General de Carreteras, la Dirección General de la Costa y el Mar, el gestor ferroviario (Adif) o aeroportuario (Aena), además de un buen puñado de organismos medioambientales que pueden retrasar o incluso tumbar el proyecto. Lo peor, además, es que la gestión de todos estos informes no se puede hacer al mismo tiempo. Alguno de ellos solo puede gestionarse cuando se tiene ya el visto bueno de otros.

La escasez de materia prima de la construcción de viviendas, lo que se conoce como suelo finalista, es un problema compartido casi a partes iguales por todos los agentes de mercado, desde los propietarios, hasta los promotores y las diferentes administraciones públicas. Según el informe Mercado inmobiliario en España: tres claves para bajar la tensión, elaborado por la OBS Business School, no es un problema de superficie, ya que existe en España suficiente terreno físico para construir —incluso en ciudades como Madrid—, pero no ha completado todos los trámites necesarios para ello. Tanto es así que, en algunas provincias como Toledo y Almería, si todo ese suelo se pusiese en marcha, generaría una sobreoferta de casas que el mercado tardaría 30 años en absorber.

Por ejemplo, dada la demanda actual y el suelo disponible, en otras zonas como Madrid, Barcelona, Alicante, Bizkaia, Navarra, Baleares, Gipuzkoa y Cantabria, podría agotarse todo este suelo urbanizable —pero no urbanizado aún— en menos de 15 años, «un tiempo veloz en términos de planificación urbanística municipal», reza el citado documento, que utiliza datos de CBRE, una de las principales consultoras inmobiliarias que operan en España. Aunque en estas zonas de alta demanda haya suelo para solventar el problema de oferta, «el tiempo medio necesario para desarrollar estos nuevos ámbitos, teniendo en cuenta los principales hitos de planeamiento exigidos, es de 10 a 15 años», aunque, «dada la inseguridad jurídica existente en la actualidad, los plazos pueden alargarse hasta llegar, incluso, a superar los 20 años», destaca el estudio.

A pesar de todo lo anterior, conviene mencionar que hay urbes donde la expansión y el crecimiento está muy limitado o es imposible. Por ejemplo, Madrid puede ‘estirarse’ por el sureste, como en los nuevos desarrollos de Valdecarros, Berrocales, Los Cerros o Ahijones, al norte, con Madrid Nuevo Norte, o, incluso, al este cuando se ponga en marcha la Nueva Centralidad del Este, barrio que se desarrollará sobre los terrenos pensados para alojar la Villa Olímpica. En total, hay proyectadas más de 150.000 viviendas en los próximos años en nuevos ámbitos. Sin embargo, Barcelona está limitada por accidentes geográficos que impiden esta expansión, como el caso del propio Mar Mediterráneo, los ríos Besós y Llobregat y la montaña, con el Parque Natural de Collserola.

Según cálculos realizados por este periódico a través de los datos que ofrece el Sistema de Información Urbana (SIU) del Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, tomando como referencia unos valores medios y bajos de densidad y teniendo en cuenta los suelos pendientes de urbanizar, las diez ciudades con más población de España (Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza, Málaga, Murcia y Las Palmas de Gran Canaria) cuentan con capacidad para levantar alrededor de 1,85 millones de viviendas, más de dos tercios de ellas en Murcia y Madrid. Por el contrario, Valencia y Barcelona en conjunto solo tienen materia prima para alrededor de 40.000 pisos. Mencionar que muchas de ellas serían a muy largo plazo, ya que no cuentan con los instrumentos urbanísticos aprobados y esto requiere de plazos extensos.

¿Si hay terrenos disponibles o urbanizables para construir por qué no se trasforman para hacerlos hábiles? La respuesta es jurídica, porque, a grandes rasgos, cualquier modificación urbanística dentro de la planificación y gestión del suelo tiene rango normativo de reglamento, el cual decae en su totalidad si presenta alguna deficiencia, por pequeña que sea sin posibilidad de corrección, que puede ser, por ejemplo, la falta de algún informe de impacto. Entonces, si cualquier ciudadano particular o asociación detecta esto puede impugnarlo con facilidad en los tribunales, que de lograrlo obliga a la administración que cancelar el cambio a iniciar todos los trabajos de nuevo desde el principio. Por ejemplo, el plan general de Boadilla del Monte, el instrumento normativo fundamental que regula la organización del municipio, llegó a ser anulado en 2017 por la falta de un informe de impacto de género.

Esta rigidez normativa causa que los plazos para convertir un suelo urbanizable en urbano pasen varios lustros. Tal y como destaca un informe publicado el pasado año por la Asociación de Promotores y Constructores de España (APCE) y la consultora Colliers, la creación de un barrio puede ser de mínimo diez años, como ocurrió con El Cañaveral, en Madrid, donde aprobó el plan parcial en 2003, primer paso urbanístico, y no se obtuvieron las primeras licencias de construcción de edificios en 2012; hasta superar los 18 años, como es el caso de La Sagrera, en Barcelona, donde 2007 se dio el visto bueno al plan de mejora urbana, primer hito, y hasta 2024 no se iniciaron las obras de urbanización que no permitirán el desarrollo de edificios hasta 2026.

En el ámbito local, la administración acusa este tipo de problemáticas. Por ejemplo, Iolanda Sánchez Alcaraz (En Comú), segunda teniente de alcalde de Vilanova i la Geltrú, asegura que su «principal dificultad» es disponer de suelo público de manera inmediata. «Nuestro plan general de ordenación urbana se aprobó en el año 2001, lo que limita mucho la capacidad de activar nueva oferta de vivienda pública. Actualmente, disponemos de poco suelo municipal y eso condiciona la ejecución de promociones de vivienda protegida. Aunque existen programas de apoyo, la lentitud de los procesos urbanísticos y administrativos sigue siendo un obstáculo. Generar nuevo suelo o modificar usos —por ejemplo, para convertir locales comerciales en viviendas asequibles— sigue siendo demasiado lento y complejo. Se necesitan mecanismos más ágiles y circuitos prioritarios para los proyectos de vivienda social», desarrolla.

Este tipo de situaciones no entienden de comunidad autónoma ni de color político. Mar Nicolás Robledano (PP), alcaldesa de Brunete, uno de los municipios de la Comunidad de Madrid con más viviendas en desarrollo, comenta que «es necesario simplificar los procedimientos y reducir la burocracia para que los proyectos puedan avanzar con mayor rapidez y eficacia». Este Consistorio, en los últimos años, ha tenido que superar los «bloqueos derivados de la burocracia administrativa y de la lentitud en los trámites con distintos organismos competentes como la Dirección General de Carreteras, el Canal de Isabel II o, de manera especialmente relevante, la Confederación Hidrográfica del Tajo». «También hemos afrontado carencias estructurales, como la insuficiencia de infraestructuras, particularmente en el abastecimiento de la Red de Energía Eléctrica Estatal y en la red de distribución de Iberdrola», explican la regidora.

En los últimos años, los diferentes estamentos de la Administración General del Estado se ha lanzado a regular el suelo, con el fin de acelerar su tramitación urbanística que permita desatascar este cuello de botella. El movimiento más importante ha sido de carácter estatal, con la reforma de la actual ley del suelo. Primero lo intentó el Ejecutivo de Mariano Rajoy durante su última legislatura, sin éxito, y, posteriormente, el actual Ministerio de Vivienda con el mismo resultado. En su última ofensiva, la cartera liderada por Isabel Rodríguez que no logró los apoyos suficientes para sacar adelante el cambio normativo, consistente únicamente en que un cambio normativo no pueda decaer en los tribunales solo por defectos de forma, algo que ocurre hoy en día.

Tras el fallido cambio estatal —consumado por el PP para propiciar una derrota parlamentaria al Gobierno—, algunas administraciones regionales se han lanzado a modificar su regulación en esta materia para intentar poner fin a algunas de las deficiencias que tenían. Así, por ejemplo, la Comunidad de Madrid se ha lanzado a reformar su ley del suelo, texto en el que ha incluido una nueva figura urbanística denominada Planes Estratégicos Municipales para sustituir a los planes generales de ordenación urbana de las ciudades, cuya normativa es tan rígida que los hace prácticamente inmodificables. Ocurre lo mismo con el último plan de la Generalitat de Cataluña para acelerar la construcción de vivienda, que pretende poner en marcha más de 214.000 pisos. Su presidente, Salvador Illa se ha comprometido a acelerar sus últimos trámites urbanísticos para que se puedan poner en carga cuanto antes.

La solución planteada por todos los agentes de una vez por todas es la reforma de la ley del suelo para terminar con la paradoja de que por la falta de un solo papel pueda decaer la planificación urbanística de un nuevo barrio que va a proveer vivienda a miles de personas. Juan Antonio Módenes, investigador principal de la Cátedra d’Habitatge y profesor de la Universidad Autónoma de Barcelona, mantiene que «el reto de la planificación es lograr que los instrumentos públicos sean flexibles»: «Si el Estado decide, por ejemplo, construir 50.000 viviendas públicas al año, este objetivo no debería ser rígido, sino ajustable: aumentar si la demanda crece o reducir si disminuye el flujo migratorio. Las políticas de vivienda deben ser sensibles a la coyuntura y capaces de incorporar información nueva rápidamente.

El informe de APCE y Colliers incluye una batería de propuestas para terminar con este fenómeno. Entre ellas destaca la «limitación de los supuestos que implican la nulidad por vicios formales o de procedimiento» de un trámite urbanístico, poniendo fin además a la «complejidad regulatoria existente en la actualidad» e incrementando «los medios técnicos y materiales de los que disponen las administraciones públicas para la realización de sus funciones», además de estandarizando las normativas entre los diferentes entes.